Em 13 de abril de 2026, a 10ª Vara Cível Federal de São Paulo concedeu liminar em mandado de segurança coletivo impetrado pelo Centro das Indústrias do Estado de São Paulo (CIESP), suspendendo a aplicação, em relação aos associados da entidade, das restrições introduzidas pela Instrução Normativa RFB nº 2.288/2025. A juíza federal substituta Mayara de Lima Reis reconheceu que as exigências criadas pela norma extrapolam os limites do poder regulamentar da Administração Tributária e podem configurar restrição não prevista em lei ao alcance subjetivo e temporal de decisões judiciais transitadas em julgado.
A decisão, proferida nos autos do Mandado de Segurança Coletivo nº 5006665-47.2026.4.03.6100, reabre um debate central para empresas que possuem créditos tributários reconhecidos em ações coletivas: até onde a Receita Federal pode regulamentar a habilitação desses créditos, e a partir de que ponto o ato administrativo passa a restringir direitos já assegurados por decisão judicial?
O que a IN 2.288/2025 alterou
Publicada em 10 de novembro de 2025, a Instrução Normativa RFB nº 2.288/2025 alterou dispositivos da Instrução Normativa RFB nº 2.055/2021, introduzindo novos requisitos para a habilitação administrativa de créditos tributários decorrentes de decisões proferidas em mandados de segurança coletivos. Entre as principais mudanças, passou a ser exigida a comprovação individualizada de filiação do beneficiário à entidade autora da ação, na data da impetração. Além disso, o direito creditório foi limitado aos fatos geradores ocorridos após a filiação do contribuinte à entidade.
Na prática, empresas que se associaram ao CIESP ou a outras entidades de classe após o ajuizamento de ações coletivas passariam a ter dificuldade para habilitar créditos já reconhecidos judicialmente. A Receita Federal justificou a medida como alinhamento ao entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.119, que trata da representatividade em ações coletivas. O CIESP impetrou mandado de segurança coletivo questionando a norma, argumentando que as exigências ultrapassam o poder regulamentar da Administração e afrontam a garantia constitucional da coisa julgada.
“A IN 2.288 é um caso-exemplo do que descrevo no Volume II como triplo desvio do controle de legalidade. A norma cria requisitos que a Lei 9.430/1996 não previu, passa a exigir do contribuinte comprovação que a legislação tributária não demanda, e condiciona a fruição de direito já reconhecido por coisa julgada à filiação prévia à entidade de classe. Quando um ato infralegal faz isso, a hierarquia normativa é relativizada. Isso não é opinião, é o que a Constituição estabelece no artigo 5º, inciso II”, afirma o especialista em Direito Tributário Fernándo Silva, autor de “Controle de Legalidade na Compensação Tributária Federal” (SEQUER SE QUER, 2026).
O que a 10ª Vara Cível Federal decidiu
A decisão da juíza Mayara de Lima Reis enfrentou três questões preliminares suscitadas pela União antes de examinar o mérito. A primeira, sobre ilegitimidade passiva da autoridade impetrada, foi rejeitada sob o argumento de que a IN tem natureza administrativa geral e é aplicável por todas as unidades da Receita. A segunda, relativa à suposta inadequação da via eleita (Súmula 266 do STF, que veda mandado de segurança contra lei em tese), foi afastada ao se reconhecer que a pretensão não era de controle abstrato, mas de afastamento de aplicação diante de risco concreto a direito líquido e certo. A terceira, sobre limitação territorial da eficácia da decisão, foi rejeitada com base em jurisprudência consolidada do STF e do STJ sobre a eficácia subjetiva do mandado de segurança coletivo.
No mérito, a juíza examinou se a Administração Tributária pode, no exercício do poder regulamentar, estabelecer requisitos que impliquem restrição material ao alcance subjetivo e temporal de decisões judiciais transitadas em julgado. A conclusão foi negativa. A decisão fundamentou que o poder regulamentar tem natureza instrumental, limitado pela legalidade administrativa (art. 37 da Constituição Federal) e pelo art. 99 do Código Tributário Nacional, que estabelece que o conteúdo e o alcance dos atos normativos secundários restringem-se aos limites da lei que lhes dá fundamento.
A magistrada também destacou que a limitação temporal imposta pela IN, condicionando o crédito aos fatos geradores posteriores à filiação, não encontra respaldo na legislação tributária nem na jurisprudência consolidada dos tribunais superiores. Citou o AgInt no REsp 1.841.604/RJ, de 22 de abril de 2020, no qual o STJ reafirmou que a eficácia subjetiva da decisão proferida em mandado de segurança coletivo não se limita aos associados previamente identificados na ação. E citou o Tema 1.119 do STF no sentido inverso do que a Receita invocou: para a juíza, o Tema firmou entendimento de que não se exige relação nominal de associados nem comprovação de filiação prévia para execução dos efeitos patrimoniais da decisão coletiva.
“A decisão da 10ª Vara é tecnicamente precisa e chama atenção por um detalhe relevante. A Receita invocou o Tema 1.119 do STF como fundamento para a IN, e a juíza citou o mesmo Tema 1.119 como argumento contrário, porque o STF tratou da eficácia subjetiva do mandado de segurança coletivo de forma ampla, e não restritiva. Essa divergência interpretativa dentro do mesmo precedente mostra que o debate não é se o STF decidiu a favor da Receita ou do contribuinte, e sim como um ato infralegal pode tentar sequestrar a leitura de um precedente para criar restrição que a lei não criou”, explica Silva.
O caso ilustra o triplo desvio em tempo real
No segundo volume de sua série editorial, Silva desenvolve o conceito de triplo desvio do controle de legalidade para descrever o padrão normativo que, segundo o especialista, impacta a compensação tributária no Brasil. O primeiro desvio ocorre quando uma portaria ou instrução contraria a lei. O segundo acontece quando a administração ignora a hierarquia normativa e aplica o ato infralegal como se ele se sobrepusesse à lei. O terceiro se manifesta quando garantias constitucionais do contribuinte são relativizadas por atos infralegais.
“O caso CIESP é o triplo desvio em tempo real. Primeiro, a IN cria exigência que a Lei 9.430/1996 não prevê, comprovação individualizada de filiação com marco temporal anterior à impetração. Segundo, a Receita aplica a norma e passa a indeferir habilitações com base nela, ignorando que a hierarquia normativa não admite esse movimento. Terceiro, ao condicionar a fruição do crédito à filiação prévia, relativiza a garantia constitucional da coisa julgada, prevista no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição. Quando o Judiciário suspende a IN, está exercendo o controle de legalidade que a Administração deveria ter exercido antes de publicar a norma”, afirma Silva.
Por que o caso importa para empresas com créditos judiciais
A liminar concedida pela 10ª Vara Cível Federal produz efeitos em relação aos associados do CIESP integrantes da categoria representada. Mas o raciocínio jurídico construído pela decisão tem alcance conceitual mais amplo. Outras entidades de classe e empresas individuais que se veem prejudicadas pela IN 2.288/2025 podem invocar os mesmos fundamentos em demandas próprias. Escritórios de advocacia tributária têm registrado aumento da procura por essa via judicial desde a publicação da norma, em novembro de 2025.
O contexto ganha peso adicional às vésperas da reforma tributária. Com a transição entre o sistema atual e o novo modelo de IBS e CBS programada para 2026-2033, o estoque de créditos acumulados de PIS, Cofins, IPI e ICMS precisará ser aproveitado durante a transição. A forma como isso será regulamentado ainda depende de atos infralegais a serem publicados, e o precedente da IN 2.288 acende um alerta sobre o risco de que a regulamentação da transição repita o padrão.
“O que a IN 2.288 fez no caso das ações coletivas pode ser repetido na regulamentação da transição da reforma tributária. A lógica é a mesma: atos infralegais que, sob aparência de procedimento, criam restrições materiais. Empresas que têm crédito acumulado precisam acompanhar cada ato normativo publicado a partir de 2026, porque é nesse intervalo que novas exigências podem ser criadas. Quem esperar a regulamentação se consolidar vai encontrar portas fechadas. Quem acompanhar o debate pode questionar na origem”, alerta Silva.
Três frentes de atuação para contribuintes
Silva organiza a resposta prática em três frentes complementares. A primeira é o conhecimento técnico, entender exatamente o que a lei permite, o que o ato infralegal exige a mais, e onde está a divergência. A segunda é o planejamento, mapear créditos existentes, documentar a cadeia de filiação à entidade quando houver ação coletiva envolvida, estruturar pareceres jurídicos robustos. A terceira, quando necessária, é a judicialização, buscar no Judiciário a aplicação da lei que a administração não aplica de imediato.
“A decisão do CIESP não é vitória isolada. É sinalização de que o Judiciário está atento e disposto a exercer controle de legalidade sobre atos infralegais que tentem redesenhar direitos já assegurados por coisa julgada. Para o contribuinte, a mensagem é clara, a barreira é informacional e operacional, não jurídica. Empresas que entendem a hierarquia normativa, documentam bem e judicializam quando preciso conseguem preservar seus créditos. Esperar para agir depois que a restrição já se consolidou é sempre mais caro”, conclui o especialista.
Sobre Fernándo Silva
Fernándo Silva é especialista em Direito Tributário, com atuação destacada em compensação tributária federal, e sócio da FS Soluções Tributárias, sediada em Goiânia (GO) e com atuação nacional. Autor de "Compensação Tributária — Fundamentos Constitucionais, Limites Administrativos e Perspectivas Práticas" (Dámais, 2025), "Controle de Legalidade na Compensação Tributária Federal" (SEQUER SE QUER, 2026) e "A Nova Ordem Tributária Nacional" (em produção). Atua em operações de compensação com créditos de terceiros e precatórios em âmbito federal.
